FEDERAL  MINE  SAFETY  AND  HEALTH  REVIEW  COMMISSION

 

OFFICE  OF  ADMINISTRATIVE  LAW  JUDGES

1331  PENNSYLVANIA  AVE.,  N.W.,  SUITE  520N

WASHINGTON,  DC  20004-1710

TELEPHONE:  202-434-9933  /  FAX:  202-434-9949

 

                                                                                                                                                                                                                         September  3,  2014

 

DICKENSON  –  RUSSELL  COAL  CO.  LLC                                                 Contestant,                                                                     v.   SECRETARY  OF  LABOR, MINE  SAFETY  AND  HEALTH                          ADMINISTRATION  (MSHA)                                       Respondent

CONTEST  PROCEEDING   Docket  No.  VA  2014-163-R Citation  No.  8208673-01;  01/15/2014         Cherokee  Mine Mine  ID  44-06864

           

ORDER  OF  DISMISSAL

 

 

Before:                  Judge  William  B.  Moran

 

            Contestant,  Dickenson-Russell  Coal  Company  (“Contestant”  or  “DRC”),  has  filed  a  Notice  of  Contest  challenging  the  issuance  of  a  notice  to  provide  safeguard,  pursuant  to  Section  314(b)  of  the  Mine  Safety  and  Health  Act  of  1977  (“Mine  Act”).[1]    In  turn,  the  Secretary  filed  an  Answer,  and  Motion  to  Dismiss,  together  with  a  memorandum  in  support  thereof  (“Response”).[2]

 

 

Contestant’s  Contest  and  Associated  Filings

 

            In  its  Statement  in  Opposition  to  the  Secretary’s  Motion  to  Dismiss  its  Notice  of  Contest  (“Contestant’s  Opposition”),  Contestant  first  mentions  some  history  with  a  prior  safeguard  at  this  mine,[3]  which  background  the  Court  considers  to  be  immaterial  as,  at  the  end  of  the  day,  this  matter  still  comes  down  to  the  safeguard  issued  on  January  21,  2014,  to  Dickenson-Russell.[4]   

 

            No  citation  has  been  issued  in  connection  with  this  safeguard  notice  but  the  Contestant  still  maintains  that  the  Commission  has  jurisdiction  over  the  matter  as  soon  as  such  a  notice  is  issued,  regardless  of  whether  a  citation  has  been  issued.    With  no  Commission  level  decision  addressing  its  claim,  the  Contestant  points  particularly  to  the  decision  issued  by  administrative  law  judge  William  Steele  in  Affinity  Coal  Co.  v.  Secretary,  Unpublished  Order  (Aug  29,  2013).    Essentially,  and  fairly  characterizing  its  argument,  the  Contestant’s  Opposition  mirrors  the  points  made  by  Judge  Steele  in  his  decision,  citing  cases  such  as  Drummond  Co.,  Inc.,  14  FMSHRC  661  (May  1992),  involving  review  of  a  program  policy  letter  (“PPL”).    Referencing  Drummond,  Contestant’s  position  is  that  since  the  Commission  has,  in  other  contexts,  broadly  interpreted  its  jurisdiction,  it  may  therefore  do  so  whenever  the  Secretary’s  actions  adversely  affect  an  operator.    Opposition  at  5.    Contestant  also  maintains  that  section  314(b)  of  the  Mine  Act,  “which  was  published  under  Title  III  of  the  Act,  is  an  interim  mandatory  safety  standard  applicable  to  all  underground  coal  mines,  and  because  a  ‘mandatory  health  or  safety  standard’  is  defined  to  include  interim  mandatory  health  or  safety  standards  under  Title  III,  section  314(b)  is  a  mandatory  safety  standard.  30  U.S.C.  §  803(l).”  Opposition  at  6.    Contestant  then  continues  that,  “when  an  inspector  .  .  .  issues  a  notice  of  safeguard,  the  inspector  is,  in  effect,  issuing  a  citation  under  section  104(a)  for  the  violation  of  a  mandatory  safety  standard.”    Id.  (italics  added). 

 

            As  a  separate  basis  for  its  position,  Dickenson-Russell  contends  that  due  process  also  requires  that  a  mine  operator  be  able  to  immediately  contest  a  notice  of  contest  upon  its  issuance.  For  this  portion  of  its  argument,  Contestant  points  to  Mathews  v.  Eldridge,  424  U.S.  319  (1976),  for  support,  noting  that  “three  distinct  factors  are  considered:    [  ]  the  private  interest  that  will  be  affected  by  the  official  action;  [  ]  the  risk  of  an  erroneous  deprivation  of  such  interest  through  the  procedures  used,  and  the  probable  value,  if  any,  of  additional  or  substitute  procedural  safeguards;  and  [  ],  the  Government's  interest,  including  the  function  involved  and  the  fiscal  and  administrative  burdens  that  the  additional  or  substitute  procedural  requirement  would  entail.”    Opposition  at  7  (quoting  Mathews  v.  Eldridge,  424  U.S.  at  335). 

 

            Applying  those  factors,  Contestant  asserts  that  its  affected  interests  are  substantial:  “[t]he  instant  Safeguard  will  require  three  personnel  carriers  to  be  retro-fitted  with  sanding  devices,  at  considerable  expense  to  the  mine.  [  ]  These  three  personnel  carriers  are  used  on  a  daily  basis.      As  a  result  of  the  Safeguard,  however,  all  three  are  currently  out  of  service  and  cannot  be  used.    This  unnecessarily  and  negatively  impacts  the  mine’s  operations  and  employees.”  Opposition  at  7-8,  citations  to  declaration  omitted).    Nor,  it  contends  can  it  wait  to  receive  a  citation,  because  there  is  no  “guarantee  of  when  a  citation  will  be  issued”  and  that  route  also  exposes  it  to  civil  penalties.    Finally,  Contestant  contends  that  allowing  operators  to  contest  notices  of  safeguard  upon  issuance  will  not  unduly  burden  the  Secretary.  Opposition  at  7-8.   

 

            As  noted,  a  particular  case  cited  by  the  Contestant  as  authority  is  Affinity  Coal  Co.  v.  Secretary,  Unpublished  Order  (Aug  29,  2013).    That  case  does  involve  the  same  issue[5]  but,  as  the  parties  well  know,  the  decision  of  another  administrative  law  judge  has  no  precedential  effect.    Its  value  is  limited  to  the  persuasiveness  of  the  reasoning  in  the  decision  upon  another  judge  who  is  presented  with  a  similar  situation.    The  judge  in  Affinity  was  persuaded  by  the  argument  that  a  mine  need  not  wait  for  a  citation  to  be  issued,  on  the  basis  that  section  105(d)  allows  an  operator  to  contest  an  order  or  a  citation  upon  the  view  that  “[a]  notice  of  safeguard  is  just  that  –  a  violation  of  a  provision  of  the  Mine  Act.”    This  Court  does  not  share  that  perspective  because  a  notice  to  provide  a  safeguard  is  plainly  not  a  violation.    Instead,  it  is  analogous  to  the  promulgation  of  a  safety  and  health  standard,  albeit  it  comes  into  existence  through  a  different,  but  Congressionally  prescribed,  procedure  to  address  hazards  with  respect  to  the  transportation  of  men  and  materials.[6]

 

            In  short,  this  Court  believes  that,  so  to  speak,  the  other  shoe  must  drop  before  litigation  of  a  safeguard  can  commence.    Accordingly,  this  Court  cannot  adopt  the  rationale  expressed  in  the  Affinity  decision  that  “jurisdiction  is  conferred  in  the  Commission  because  Affinity  is  specifically  alleged  to  have  violated  a  mandatory  health  or  safety  standard.”    Affinity  at  6.    This  is  because  in  point  of  fact  the  Secretary  has  not  made  such  an  allegation  at  the  point  in  time  the  safeguard  notice  is  created  and  issued.    For  this  reason,  the  Contestant’s  claim  that  a  notice  to  provide  safeguard  is  in  effect  the  equivalent  as  issuing  a  citation  or  order,  does  not  mean  that  the  two  are  the  same.   

 

            Although  the  judge  in  Affinity  rested  his  conclusion  on  the  theory  that  Section  105(d)  confers  jurisdiction,  he  also  rested  his  view  on  due  process  grounds.    The  example  offered  by  the  judge  was  a  mine  operator  having  to  wait  twenty-two  years  before  having  the  ability  to  challenge  the  validity  of  an  underlying  safeguard  notice.    However,  while  that  recounting  is  a  dramatic  characterization  of  such  an  instance,  it  is  misleading  in  a  sense  because  there  is  nothing  to  prevent  a  mine  operator  from  simply  refusing  to  comply  with  a  safeguard  notice.    Once  that  refusal  happens  and  a  citation  then  follows,  the  mine  can  then  challenge  the  validity  of  the  safeguard,  together  with  the  citation  and  the  appropriateness  of  the  penalty  proposed  by  the  government  for  that  citation.    Such  a  challenge  can  occur  immediately  after  the  citation  is  issued,  putting  all  issues  on  the  table.   

 

 

The  Secretary’s  Response

 

            The  Secretary’s  central  contention  is  that  the  Mine  Act  does  not  give  the  Commission  jurisdiction  to  review  a  safeguard  notice  until  there  has  first  been  a  subsequent  citation  or  order  issued  in  connection  with  that  notice.    The  basis  for  its  position  is  simple  and  direct,  noting  that  the  section  of  the  Act  addressing  the  Commission’s  jurisdiction,  section  105(d),  pertains  to  “MSHA’s  issuance  or  modification  of  orders,  (2)  MSHA’s  issuance  or  modification  of  citations  and  proposed  assessments  of  penalties;  and  (3)  the  reasonableness  of  the  length  of  time  that  MSHA  sets  for  abatement.”[7]  Response  at  4.    Thus,  the  Secretary  contends  that  as  section  105(d)  makes  no  mention  of  a  safeguard  notice,  nor  the  provision  from  which  it  is  derived,  section  314(b)  of  the  Act,  the  Commission  lacks  jurisdiction.[8]    Unlike  a  reviewable  citation  under  section  105(d),  which  stems  from  the  Secretary’s  allegation  that  a  mine  operator  has  violated  the  Act,  or  any  mandatory  health  or  safety  standard,  rule,  order,  or  regulation  promulgated  pursuant  to  the  Act,  the  safeguard  notice  is  analogous  to  a  mine-specific  mandatory  standard.      Both,  the  Secretary  notes,  establish  required  conduct,  and  both,  when  violated  can  be  cited  for  failing  to  comply  with  such  conduct.[9] 

 

            Perhaps  more  importantly,  at  least  from  the  Court’s  perspective,  as  the  Secretary  notes,  the  issuance  of  a  safeguard  notice  does  not  assert  that  a  mine  operator  has  committed  any  violation.[10]    Instead,  a  violation  can  only  occur  later  in  time,  upon  a  mine  operator’s  subsequent    failure  to  comply  with  the  safeguard  notice.    Naturally,  this  also  means  that  there  is  no  civil  penalty  proposed  either.    That  too  only  occurs  upon  a  subsequent  failure  to  comply  with  the  safeguard  notice.    It  is  true  that,  upon  issuance  of  the  notice  to  provide  a  safeguard,  a  standard  is  created,  but  as  with  every  other  safety  standard,  no  civil  penalty  occurs  when  the  standard  is  created;  rather  it  is  only  when  the  standard,  however  it  comes  into  being,  is  thereafter  violated.    Accordingly,  it  is  the  Secretary’s  contention  that  no  Commission  jurisdiction  attaches  until  after  the  safeguard  notice  comes  into  existence  and  then,  following  that,  there  is  issued  a  citation  or  order  asserting  that  the  safeguard  was  violated.[11]       

           

In  Pocahontas  Coal  Company,  LLC  v.  Secretary  of  Labor,  2014  WL  2809893  (June  11,  2014)  (“Pocahontas”),  another  administrative  law  judge  addressed  the  same  issue.    As  in  the  case  presently  before  this  Court  and  in  the  Affinity  Coal  matter  (supra),  notices  to  provide  safeguards  were  issued  to  Pocahontas  pertaining  to  the  transportation  of  men  or  materials,  and  the  mine  filed  notices  of  contest  for  each  notice.    The  Secretary,  again  as  in  this  case,  filed  a  motion  to  dismiss  on  the  grounds  that  the  Commission  lacks  jurisdiction  to  hear  such  a  contest  until  after  a  citation  or  order  is  issued  for  a  violation  of  the  underlying  safeguard  notice.    The  judge  in  Pocahontas  noted  that  the  Commission  has  addressed  a  safeguard  challenge  only  in  the  context  of  when  it  has  been  accompanied  by  a  citation  alleging  a  violation  of  that  safeguard.[12]    Reduced  to  its  essential  conclusion,  the  judge  in  Pocahontas  concluded  that  the  Commission’s  jurisdiction  is  limited  under  section  105(d)  of  the  Mine  Act  to  particular  challenges,  but  that  challenging  a  safeguard  notice  itself,  unaccompanied  by  citation  or  order  alleging  a  violation  of  that  safeguard  notice  is  not  one  of  those  bases  for  Commission  jurisdiction.    The  judge  in  Pocahontas  also  concluded  that  the  ability  for  a  mine  to  challenge  a  safeguard  notice,  once  the  triggering  event  of  a  citation  or  order  occurs,  also  answers  the  claim  that  due  process  demands  review  prior  to  the  allegation  that  the  notice  has  been  violated.    In  that  regard,  the  judge  noted  that  it  “cannot  create  jurisdiction  where  none  exists  .  .  .  [and  that]  less  formal  mechanisms,  such  as  a  request  for  a  technical  citation,  .  .  .  could  seemingly  be  used  to  immediately  contest  the  issue  on  an  expedited  basis  .  .  .  [and  also  that]  the  operator  [could]  bring  a  facial  challenge  [to  that  safeguard  notice]  in  Federal  District  Court.”    Id.  at  *4.    Last,  the  judge  in  Pocahontas  observed  that  “the  government  interest  in  flexibly  and  quickly  addressing  hazards  related  to  the  transportation  of  men  and  materials  is  an  extremely  compelling  one.”    Id.   

 

This  Court  agrees  with  both  conclusions  by  the  judge  in  Pocahontas;  section  105  review  of  a  challenge  to  a  safeguard  is  limited  to  instances  when  a  citation  or  order  has  been  issued  alleging  a  violation  of  that  safeguard  notice;  and  due  process  is  achieved  through  that  challenge  mechanism.[13]   

 

As  this  docket  contains  no  citations  or  orders,  but  only  the  notice  to  provide  safeguard  that  was  issued  to  the  mine,  the  above  captioned  contest  proceeding  is  DISMISSED.

 

 

 

 

 

 

                                                                        /s/ William B. Moran

                                                                        William B. Moran 

                                                                        Administrative Law Judge

 

 

 

 

 

 

 

Distribution:

                       

K.  Brad  Oakley

Jackson  Kelly  PLLC

175  East  Main  Street,  Suite  500

Lexington,  KY  40507

859-255-9500

859-281-6478  fax

 

 

R.  Henry  Moore

Jackson  Kelly  PLLC

Three  Gateway  Center,  Suite  1500

401  Liberty  Avenue

Pittsburgh,  PA    15222

412-434-8055

412-434-8062  fax

 

 

Matthew  N.  Babington,  Esq.

U.S.  Department  of  Labor

Office  of  the  Regional  Solicitor

1100  Wilson  Boulevard

22nd  Floor  West

Arlington,  VA    22209-3939